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应对气候变化的碳税立法框架研究来源： 作者： 时间：2010-08-19 点击： 应对气候变化问题的首要路径是控制温室气体排放、减缓气候变化,因此为世界各国设定减排任务就成为国际气候谈判的主要方向.中国作为发展中国家,根据“共同但有区别的责任”原则,目前不承担强制性的减排任务.但是,中国自2008年超过美国成为温室气体排放最多的国家,并且随着经济的快速增长,排放量还将进一步增加,承担更多减排责任的国际压力越来越大.这一点在哥本哈根会议谈判中已经充分显现.美国和欧盟在2009年先后提出要针对来自不承担强制性减排责任国家的商品设置“碳关税”,则进一步表明这种国际压力的现实可能性.同时,中国国内也需要对现行粗放型经济发展模式进行转变和升级,低碳化、生态化的经济发展目标也强烈要求加大节能减排的力度.2007年国务院发布的《中国应对气候变化国家方案》就是对当前“内忧外患”严峻形势的积极回应.
那么实践中应如何采取措施、控制温室气体排放呢?基本上有两条路径:一是命令控制型的直接管制路径,其主要方式是自上而下将减排任务进行层层分解,通过行政强制的手段进行碳减排.我国近年来推行的节能减排行动主要采取这一手段.二是市场驱动型的经济刺激路径,其主要方式是利用市场化手段,设置经济激励与约束机制,诱导市场主体主动进行碳减排,形成自下而上的动力机制.①国内外的相关经验均已证明,第一种路径强调行政管制手段的作用,这一被动性的方式手段容易发生“政府失灵”问题,运行中暴露出机制僵硬、效率低下的弊病.第二种路径注重发挥市场机制的力量,作为一种全新的尝试,受到了越来越多的国家重视并采用,而碳排放交易和碳税征收则是其中最为重要的两个手段.相对于总量控制下的碳交易而言,碳税(Carbon Tax)的开征较为简单易行,可以依托现有税政机构,无需新设机构;制度政策也比较公开、透明.②从发达国家的经验看,早在上世纪90年代北欧一些国家如丹麦、芬兰、瑞典、挪威等国家就开始了碳税立法,并将这一制度手段广泛运用于实践.随后德国于1999年发起的生态税改革中包含了碳税的内容,英国于2001年开征了碳税性质的气候变化税, 2007年10月1日、2008年7月1日加拿大魁北克省和不列颠哥伦比亚省先后开征二氧化碳税.此外,美国正在酝酿开征碳税;③日本也在考虑开征碳税,环境省2004年正式提出了一个比较完整的碳税方案.因此,通过对二氧化碳排放进行征税以减少排放量,在前述国家中已被证明是切实可行的.
对于碳税立法问题我国一直未能予以充分重视,税法与环境法之间的互动关系尚未真正和有效地确立.碳税立法在中国尚属空白,碳税手段还未成为我国应对气候变化的制度选择.
立法上的缺漏在相当程度上昭示着理论准备上的不足.我国理论界对碳税立法的研究虽然近几年不断增多,但总体仍然薄弱.对于碳税立法的理论基础、实施方案、总体思路等问题的研究不够深入,尤其缺乏对碳税立法的框架研究.基于此点,本文以碳税法律制度的主要构成要素为切入点,对我国的碳税立法进行框架式分析和讨论.
一、征税对象的合理选择
一般认为,碳税的征收对象是在生产、经营和消费的过程中,因使用含碳能源而排放的二氧化碳气体.代写论文由此可以看出,尽管碳税是以控制和减少二氧化碳的排放为制度宗旨,但并非所有的二氧化碳排放行为都应纳入征税范围.比如,人类及其他生物基于基本的生理活动而排放的二氧化碳就不应成为征税对象.有学者提出的针对个人普适性征收一定额度的碳税的观点,显然不具合理性.
由于二氧化碳排放主要是由含碳能源的消耗而产生,故征收范围的确定往往是具体到各类能源及其产品的消耗行为.根据能源结构的情况,传统能源主要是含碳能源,即煤炭、石油和天然气等化石燃料.据此又可以划分为三个主要税目:煤炭、石油和天然气.从碳税立法发达国家的经验看,碳税征收范围主要集中于石油及石油类能源产品(包括柴油及各类成品油)、天然气、煤炭和电力.其中,电力是作为含碳燃料(主要是指煤炭)的终端产品而被纳入征税范围的.各国在征收对象的选择方面,差异较大,一般都是根据本国能源结构状况加以确定.总体考察,石油及石油类能源产品一般都会被纳入征税范围,但煤炭和电力则未必,尤其在对电力是否征税方面存在较大分歧,比如挪威就对电力行业实行豁免,不予征收碳税.这一方面是基于对双重征税的担忧,即许多国家主要是火力发电,其原始燃料就是煤炭.如果既对煤炭征税又对电力征税,可能构成双重征税.另一方面是由于对电力征税会影响到整个工业体系的成本,导致过重的税负.毕竟,碳税的开征还应到考虑到社会经济的可承受性.
对于我国来说,煤炭在能源结构中占有重大比例,不仅是电能等的主要燃料,也是我国北方农村的主要供热能源,它“贡献”了最大份额的二氧化碳排放量,所以应当纳入到征收范围.对于电能则目前不应征收碳税,如果在初始阶段就把征收范围定得过宽,将会遭遇较大的阻力,不利于碳税的顺利开征.我们可视碳税实施后的具体发展,再进一步讨论是否对电力征税的问题.因此,我国碳税立法应将征收范围初步界定为煤炭、石油和天然气等含碳能源的消耗行为.
二、征税方式的科学确定
碳税的征收方式主要是指计税依据和纳税环节应当如何确定的问题.根据计算数量的单位不同,计税依据可分为从价计征和从量计征.对于碳税而言,由于其征收目的是控制和减少二氧化碳的排放量,因此其计税依据当然应选择从量计征的方式,这一点在各国碳税立法上没有任何争议.
但是,从量计征是否就是当然按照能源消耗过程中排放的二氧化碳量为税基进行征收呢?理论上似乎应当如此.然而,实践中对二氧化碳排放量的监测和计算十分困难,虽然没有技术上的严重障碍,但对于征管机关来说十分不便,成本相对高昂.因此,大部分国家实际是按碳含量征税,用燃料的含碳量和消耗的燃料总量计算二氧化碳排放量(丹麦、瑞典和挪威等),只有少数国家(波兰、捷克等)是直接对二氧化碳或一氧化碳的排放量征税.④此外,还有一些国家碳税的计税依据不仅仅是能源燃料的含碳量,还会根据含能量,比如荷兰,其碳税计税依据是含碳量和含能量各占50%.从严格意义上看,这已经不属于标准的碳税,可能会偏离了碳税制度的设计初衷,使其在减排二氧化碳的功能方面打了折扣;但从实际操作上看,这样做的确大大方便了碳税的征收工作,降低了征管成本.
与发达国家相比,我国税务机关的征管效率相对较低,在征收碳税时应当尽可能采取简单易行、成本较低的方式.这就要求我国立法中应当按照能源燃料的含碳量而非二氧化碳实际排放量进行征收.而且,除非我国采取将碳税和能源税混合征收的模式,否则不应当将能源燃料的含能量也纳入到碳税的计税依据中.至于碳税和能源税混合征收,虽然为欧盟一些国家所采用,但总体而言不符合税制简化的基本原则和方向,也不利于碳税的减排功能在实际运行中的清晰传导.我国现阶段还是应当将碳税作为一个独立税种单独征收.
碳税的纳税环节如何选择也是立法框架中的一个重要部分.纳税环节的选择同样需要考虑促进碳减排的效果和征收的便利性问题.根据碳税的征收对象,可能的课税环节主要为生产阶段和消费阶段,即“上游”征税与“下游”征税.选择“上游”征税就意味着直接纳税人是含碳能源的开采、加工企业,这些企业数量相对较少,且成点状分布,征收起来较为方便.但由于其远离能源产品的消费终端,碳税的价格信号传递效果呈递减状态,促进碳减排的效果相对较弱.选择“下游”征税则意味着能源产品的最终消耗者———使用能源的企业和居民是直接纳税人,这些企业和居民数量众多,分布广泛,征收起来十分困难.但由于直接向二氧化碳排放者征收,碳税的价格引导效果最为显著.在实践中部分碳税的征收往往会采取折中的方法,即在批发和零售环节征收,我们称之为“中游”征税.我国应当根据不同的含碳能源产品选择不同的征收环节,从而兼顾征收成本和减排效果两方面的目标追求.对于一次性能源产品,包括原油、煤炭和天然气等,可考虑在上游的生产环节进行征收;对于成品油、煤油及液化气等二次能源产品,则考虑在中游的销售环节进行征收.至于下游的消费环节,一般不应考虑.
三、税率的灵活设置
税率无疑是碳税立法中最敏感也最重要的要素之一,税率的高低决定了税负的轻重,也影响到碳税的实际效果.碳税税率水平的设置十分复杂,一方面要考虑控制和减少二氧化碳排放量的目标任务,另一方面也必须关注纳税主体的税负承受能力.除了这两方面的基本要求外,税率设置的技术和策略也相当重要,直接影响到碳税的实施效果.加之碳税尚未被所有国家采用,如果考虑到其对本国企业出口产品竞争力的不利影响,税率问题更应当谨慎考虑、灵活设置.从瑞典、德国等国家的做法看,在征收的起步阶段应采取较低的税率,给纳税主体留有一定的缓冲期,然后再按照循序渐进的原则逐步升高.当碳税征收进入到成熟阶段后,也要根据具体实施情况灵活调整税率.比如,瑞典在1993年基于工业部门国际竞争力下降的问题,对税率进行了下调.
同时,不同的行业、不同的含碳能源产品对碳税的敏感度也不大相同,这也要求立法者应在税率设置上予以分别考虑,比如实行差别税率,不能采取“一刀切”的方法.针对行业差别,通常的做法是,对于适应能力较强的领域,设置正常或较高的税率;对于适应能力较弱的领域,比如能源密集型工业,设置较低的税率.针对产品差别,一般对含碳量较高的能源产品课以较高的税率,对含碳量较低的能源产品则课以较低的税率,从而加大碳税的调节力度.以英国为例,其气候变化税的税率设置是灵活多样的,它虽然并不直接与二氧化碳排放量相关,但可以折算成二氧化碳排放单位.具体是根据能源的种类而设置不同税率,比如电能是0. 43p/kWh,天然气是0. 15p/kWh,煤炭是1.17p/kg,液化石油气是0. 96p/kg.其折算成二氧化碳排放单位就是3.04—9.77￡/tCO2.⑤中国在设置碳税税率时应当在借鉴国外经验的同时,充分考虑本国的特殊国情.重点应注意这样几个方面:一是在碳税初征阶段,应对其社会可接受性进行充分的压力测试,采取低税率的做法,逐步提高税率水平.当然有学者认为较低的税率在实践中碳减排效果可能不佳,不如不征.对此我们应当认识到,一方面税率设置是一个逐步加大力度的过程,不应毕其功于一役;另一方面,碳税并非唯一促进碳减排的手段,只是减排机制中的重要一环,还需与行政的、碳交易等手段相结合,因此碳税制度不应承担碳减排的所有任务.二是在碳税征收过渡期结束后,应建立动态的税率调整机制,根据碳税实施效果进行及时调整.三是要区分不同的行业,实行差别税率.对于能源密集型行业,比如钢铁业、电力行业等,其低碳化转型的压力较大,应当适用较低的税率.最后是要重视我国能源结构的现实情况,针对煤炭能源占比较高、大部分为中低收入阶层所消耗的问题,对煤炭能源征收的碳税税率不应太高.
四、税收优惠措施的适当考虑
从碳税优惠的国际经验看,虽然不同国家间的区别很大,但其目的都是为了减少对能源密集型工业和面临较强国际竞争的企业的负面影响,或者是对低收入居民进行保护,也有一些是出于同其他减排政策综合使用的考虑.⑥在税收减免方面,多数国家基于效率的考虑会对能源密集型行业进行减免,比如瑞典对采矿、电力行业在一定时期内实行免征碳税,对能耗较高或国际竞争力受到较大影响的部分工业部门则减征50%的碳税.另外,许多国家还会根据税收纵向公平原则的要求,对生活成本受到碳税严重影响的低收入阶层进行税收减免,确保其生活福利不因碳税征收而产生大幅下降.在税收返还方面,对于那些减排效果显著、或者大幅增加节能减排投入、采用了先进的碳减排设施和技术、提高了含碳能源的利用效率的企业,给予税收的全部或部分返还.也有一些国家比如荷兰,对教育组织和非营利组织等公益单位实行优惠政策,给予高达50%的税收返还.
我国的碳税立法也应当按照税收公平和税收效率原则的要求,制定有效的税收优惠措施体系.基于税收公平原则,由于能源密集型行业(比如电力行业)和收入较低的阶层(比如广大北方农村居民和城市低收入居民)承担税负的能力较低,应当给予税收减免或返还.基于税收效率原则,国际竞争力受损严重的行业或企业,应当享受到一定的税收减免或返还.而对于采用先进的节能减排技术和设施、积极主动进行碳减排、减排效果比较显著的企业,无论是基于公平抑或效率原则,都应当给予税收减免或返还,这也正是碳税调节效果的重要体现.